¿Cuál sería el sistema de financiación autonómica ideal para España?

Ana Herrero UNED

(OroyFinanzas.com) – En los últimos meses han sido muchas las comunidades autónomas que han solicitado una revisión urgente del vigente sistema de financiación, amparándose en que la falta de recursos aportados por el mismo está obligándoles a hacer severos recortes en las prestaciones públicas que gestionan. ¿Es realmente urgente esa reforma? Para contestar a esta pregunta, creo que lo mejor es comenzar por explicar cuál es el modelo ideal que la teoría nos sugiere a la hora de diseñar las finanzas regionales. A continuación, en otro artículo, analizaré las características del sistema de financiación autonómica de régimen común y la comparación de ambas perspectivas –la normativa y la positiva- nos permitirá ver hasta qué punto las reivindicaciones autonómicas son legítimas.

Ana Herrero UNED

Aunque no hay fórmulas universales para articular el sistema de financiación de los gobiernos regionales, la teoría económica proporciona algunas líneas maestras. Con carácter general, los gobiernos regionales tienen una financiación ordinaria (dejando al margen el endeudamiento) sustentada sobre tres patas.

Ingresos propios de las Comunidades Autónomas

En primer lugar, las haciendas regionales disponen de ingresos propios: fundamentalmente impuestos creados y regulados de forma autónoma, pero también ingresos derivados de la explotación de su patrimonio. En este caso, la autonomía financiera es alta, porque el gobierno regional puede decidir cuántos ingresos recaudar, en qué gastarlos y cuál es el patrón distributivo que debe tener el conjunto de ingresos y gastos regionales. Sin embargo, en la mayor parte de los países – con algunas excepciones- suelen ser ingresos de poca magnitud, dado que el espacio fiscal no ocupado por otras administraciones públicas es pequeño.

Impuestos compartidos con otros niveles de gobierno

En segundo lugar, una parte de los recursos de los gobiernos regionales suele proceder de impuestos compartidos con otros niveles de gobierno: un mismo hecho imponible es gravado por dos o más administraciones públicas. La forma en que se puede articular estos instrumentos es variada.

Podría ocurrir que

(1) el gobierno central crease un impuesto y después cediese a los gobiernos regionales las competencias para regularlo y recaudarlo en su totalidad.

(2) el gobierno central crease y regulase el impuesto, cediendo su gestión a las autoridades subcentrales.

(3) la administración central crease, regulase y recaudase el impuesto, cediendo la totalidad o una parte del rendimiento a los gobiernos regionales.

El grado de autonomía financiera que implica cada una de estas fórmulas es, obviamente, muy distinto. Mientras en el primer caso es bastante elevada, porque las haciendas regionales pueden decidir cuánto recaudar y en qué gastarlo, en los otros la capacidad para aumentar o disminuir el rendimiento tributario es muy limitada (segunda alternativa) o nula (tercera alternativa), lo que al fin reduce su capacidad para decidir cuánto y en qué gastar.

Transferencias del gobierno central a las Comunidades Autónomas

En tercer lugar, los gobiernos regionales suelen percibir transferencias procedentes del gobierno central, que pueden adoptar formas muy diversas, según el objetivo que pretendan alcanzar. En la mayoría de las ocasiones, las transferencias sirven para corregir los desequilibrios verticales que provoca un reparto asimétrico de las competencias de gasto e ingresos entre niveles de gobierno (el gobierno central dispone de un espacio fiscal que excede a sus necesidades de gasto, mientras que los gobiernos subcentrales tienen competencias de gasto superiores al rendimiento de su espacio fiscal). Además, es muy habitual que las transferencias traten de compensar los desequilibrios horizontales que surgen cuando el desigual reparto de la riqueza hace que unos territorios tengan más capacidad que otros para suministrar servicios públicos. Por último, las transferencias articuladas en forma de fondos para el desarrollo pretenden reducir las diferencias interterritoriales en el nivel de actividad económica (renta per cápita).

Como es lógico, la parte más controvertida del diseño de estos instrumentos financieros es la elección de los criterios de reparto de las transferencias. La distribución de los fondos se hace casi siempre de forma que reciban proporcionalmente menos transferencias aquellos territorios con una mayor capacidad fiscal (que pueden recaudar más impuestos debido a su alto nivel de actividad económica), y que reciban proporcionalmente más transferencias las circunscripciones que más necesidades de gasto tengan, por tener unos mayores costes de suministro de los servicios públicos (más población, por ejemplo).

Controversia y tensión en la financiación regional

La articulación de este conjunto de ingresos está sometida a mucha controversia en todos los países con estructuras políticas descentralizadas. Por un lado, desde la perspectiva de la autonomía financiera, un reparto adecuado del poder tributario es esencial para poder participar en el diseño de las políticas públicas y garantizar un comportamiento presupuestario responsable: el que paga, manda. En este sentido, los ingresos propios y los impuestos compartidos con competencias normativas son idóneos para la financiación subcentral. Por otro lado, la desigual distribución territorial de la riqueza hace necesario introducir mecanismos de solidaridad interterritorial (normalmente transferencias) cuyo diseño está sometido a fuertes presiones por parte de todos los protagonistas: cada región trata de influir en los criterios de reparto tratando de introducir aquellas variables o indicadores que más le favorezcan.

En definitiva, en todos los países descentralizados hay una tensión permanente en la búsqueda de modelos de financiación regional que garanticen una gestión pública eficiente mediante el respeto a la autonomía financiera, al tiempo que articulen elementos de solidaridad interterritorial que fomenten la cohesión nacional.

En el próximo artículo veremos cómo el diseño del sistema de financiación de las comunidades autónomas no se aleja en absoluto del esquema que aquí se ha presentado.

El problema está, como en todos los demás países, en encontrar el equilibrio entre la autonomía y la solidaridad.

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Sobre el autor

Ana Herrero
Analista de OroyFinanzas.com, es profesora de la UNED, donde imparte docencia de Economía, Economía del Estado del Bienestar y Hacienda Pública Descentralizada.
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