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¿Es necesaria otra reforma de la financiación autonómica en España?

(OroyFinanzas.com) – En el artículo anterior, describí cuáles son las características básicas que debe tener un sistema de financiación regional [1] desde el punto de vista de la teoría económica. Esas características nos van a servir para contestar ahora a la pregunta que se plantea en este artículo: ¿es necesario abordar otra reforma de la financiación autonómica?

S&P España

Desde hace algunos meses, los gobiernos de las comunidades autónomas reivindican la necesidad de abordar una nueva reforma del sistema de financiación de las comunidades de régimen común (todas menos Navarra y el País Vasco). Al consenso –no del todo justificado, como ya he explicado en otras ocasiones- [2] acerca de la insuficiencia de recursos que les aporta el conjunto del sistema, se unen los particulares sentimientos de agravio de cada territorio, que pone en cuestión el funcionamiento de tal o cual mecanismo financiero. Es preciso destacar que España no es en esta cuestión ninguna excepción entre los países descentralizados, en los que existe una tensión permanente en relación con el reparto vertical (autonomía financiera) y horizontal (solidaridad interterritorial) de los recursos públicos entre las distintas administraciones públicas.

¿Es realmente necesaria esa reforma de la financiación autonómica?

El sistema de financiación de las comunidades de régimen común tiene una estructura bastante acorde con lo que la teoría nos dice que deberían ser las finanzas regionales. Además, desde mi punto de vista, aunque hay algunos instrumentos que se podrían mejorar, el nivel de descentralización fiscal no admite ya mucho recorrido. Otra cosa muy distinta es que los canales a través de los cuales se articulan las relaciones intergubernamentales estén funcionando adecuadamente. Mientras no mejore el sistema de incentivos de estas relaciones, será imposible diseñar un sistema de financiación regional estable.

El peso de los ingresos propios en los presupuestos autonómicos es marginal

Las comunidades se financian, en primer lugar, con ingresos propios: los procedentes de la recaudación de impuestos que han creado y regulado de forma autónoma, y los generados por la explotación de su patrimonio. Se trata, en todo caso, de una fuente de financiación bastante marginal, dado que el espacio fiscal que pueden ocupar las comunidades es muy limitado y tiene un potencial recaudatorio pequeño.

La mayor parte de los ingresos autonómicos proceden de impuestos compartidos con el Estado

En segundo lugar, las haciendas autonómicas se nutren de impuestos compartidos con el gobierno central. Aquí entran en juego, por un lado, los tributos que gravan la tenencia o transmisión del patrimonio y el juego. Las comunidades tienen poderes normativos y de gestión sobre estos impuestos y, dado que están cedidos al cien por cien a las comunidades, la autonomía financiera que confieren es alta. Sin embargo, su potencial recaudatorio es limitado. Por otro lado, la Administración General del Estado (AGE) comparte con las comunidades el cincuenta por ciento del impuesto sobre la renta y del IVA, el cincuenta y ocho por ciento de los impuestos especiales (que gravan hidrocarburos, tabaco y alcoholes) y la totalidad del rendimiento de los impuestos que gravan la matriculación de vehículos y el consumo eléctrico. Aunque el potencial recaudatorio de estos es mucho mayor que el de las figuras mencionadas con anterioridad, lo cierto es que los poderes normativos de las comunidades son muy limitados (o nulos), a excepción del caso del impuesto sobre la renta.

La mayoría de las comunidades autónomas necesitan transferencias del gobierno central

En tercer lugar, y dado que el rendimiento de estas fuentes de recursos suele ser insuficiente (con algunas excepciones) para financiar el gasto autonómico, la AGE distribuye entre las comunidades fondos adicionales en forma de transferencias, todas ellas con la idea de garantizar un similar acceso a los servicios públicos en todos los territorios: el Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales, el Fondo de Suficiencia, el Fondo de Competitividad y el Fondo de Cooperación.

¿Cuánto debe transferir el gobierno central a las comunidades autónomas?

Como ocurre en todos los países, la controversia en el esquema de financiación regional está en cómo contestar a las preguntas de cuántos recursos comparte la AGE con el nivel autonómico de gobierno, y de cómo repartir esos recursos entre las partes. Por lo que se refiere a la primera pregunta, hay unanimidad entre los gobiernos autonómicos al señalar que el sistema de financiación no es “suficiente” porque la evolución de sus gastos –principalmente de la sanidad y la educación- siempre corre más deprisa que la de sus ingresos. Y, enredada en ese argumento, la Administración General del Estado (AGE) siempre ha aportado financiación adicional cuando se ha reformado el sistema. Esta forma encubierta de “rescate” periódico ha impedido que las comunidades autónomas se hayan visto obligadas a disciplinar su gestión presupuestaria, y ha contribuido a que éstas hayan preferido siempre financiar sus aumentos de gasto vía transferencias (procedentes de los contribuyentes de todo el Estado) a exigir a sus propios ciudadanos un mayor esfuerzo fiscal.

Por lo que se refiere a la respuesta a la segunda pregunta (¿cómo repartir los recursos entre las comunidades?), la negociación de un nuevo sistema de financiación implica que:

1) o bien todos los territorios mejoran su nivel de recursos, porque el gobierno central aumenta el tamaño de la tarta a repartir, y entonces continuamos incentivando comportamientos presupuestarios poco responsables, o bien

2) unos territorios ganen financiación a costa de otros, en cuyo caso la reforma del sistema tendría ganadores y perdedores.

La primera de las opciones es más viable políticamente, porque la única perdedora es la AGE, que puede modular cuánto le cuesta la reforma, pero entorpece la rendición de cuentas frente al ciudadano, al diluir el coste de las políticas públicas tirando de la “bolsa común”.

La segunda alternativa es mucho más complicada de poner en marcha desde el punto de vista político, porque ninguna de las partes aceptará reformas que le vayan a perjudicar, pero reduciría los incentivos a que las comunidades solicitasen de forma reiterada reformas que siempre les han beneficiado.

La reforma de 2009, enmarcada en pleno estallido de la crisis, supuso un coste adicional para la AGE de 11.000 millones de Euros. Veremos qué efecto tiene la drástica restricción presupuestaria posterior sobre la próxima reforma del sistema de financiación.

Ya les adelanto que no espero que haya perdedores entre las comunidades autónomas.

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